Kontekst finansowy odpowiedzialności budżetowej: PEFA, implementacja i wyzwania

Przy okazji niedawnej wizyty prezydenta Andrzeja Dudy w Meksyku, pierwszej wyprawy polskiej głowy państwa do tego kraju, uczestniczyłem w ciekawym dialogu między członkami meksykańskiego senatu i polską delegacją nt. norm raportowania budżetowego i tzw. meksykańskiego wyjątku, tj. niechęci tego kraju do przyjęcia międzynarodowych norm odpowiedzialności i przejrzystości budżetowej PEFA. Biorąc pod uwagę sporą dumę, z jaką polska delegacja wychwalała nasze krajowe standardy, jak i możliwość dość znacznego cofnięcia w czasie polskich dokonań w tym zakresie, warto przybliżyć znaczenie i funkcjonowanie mechanizmu PEFA.
W literaturze możemy odnaleźć liczne opracowania na podany temat, mające na celu mierzenie jakości instytucji politycznych na świecie, porównanie najlepszych praktyk i publikowanie rekomendacji. Clark et al. w badaniu komparatywnym wykonanym na 177 krajach i w przeciągu 21 lat (2001) po raz pierwszy zastosował jako zmienną równowagę między gałęziami władzy, stabilność politycznego mandatu rządu, przynależność partyjną i ogólną fragmentację systemu partyjnego.
Z kolei innym podejściem w literaturze naukowej mogą pochwalić się Brautigam i Knack, którzy zbadali główne przyczyny słabych wyników krajów Afryki podzwrotnikowej, wśród których należy wymienić niską jakość instytucji politycznych, nieistniejące państwo prawa, całkowity brak przejrzystości budżetowej, kompletny dozór nad publicznie dostępną informacją na ten temat, jak również wysokie poziomy korupcji (2004). Wymienione badanie przytacza niedostateczne zasoby finansowe i nadmiernie rozległe państwo jako główne przyczyny takiego stanu rzeczy. W rezultacie panująca władza swobodnie wprowadza represyjny styl rządzenia, oparty na przeciwieństwie liberalnych ideałów. W obu przypadkach, tj. krajów rozwijających się na kontynencie afrykańskim i południowoamerykańskim, autorzy proponują silne bodźce rozwojowe i środki od krajów zamożnych, warunkowane poszanowaniem praw człowieka i obywatela. Otwartym pytaniem musi jednak pozostać jakie bodźce mogą skłonić nieliberalny rząd w kraju powoli osiągającym status zamożnego, przykładowo może być to Polska, by uszanować podstawowe fundamenty liberalnego i demokratycznego państwa prawa.
Międzynarodowym złotym standardem przejrzystości i odpowiedzialności finansowej jest uruchomiona w roku 2005 inicjatywa PEFA (ang. Public Expenditure and Financial Accountability), miara oparta na zróżnicowanych wskaźnikach i do chwili obecnej poddana próbie w ponad 60 krajach świata (de Renzio i Dorotinsky, 2007). Raporty PEFA zawierają szczegółowe dane na temat wydajności systemów PFM (ang. Public Financial Management). W literaturze komparatywnej możemy znaleźć badania oparte przede wszystkim na oficjalnych raportach PEFA. Struktura ta oszacowuje PFM komparatywnie, ogólnie i w różnych obszarach budżetu, do których można zastosować metodologię PEFA (rozchody, funckje poprzeczne, cykl budżetowy), jednocześnie analizując różnice wynikające z uwarunkowań danego kraju, które potencjalnie wpływają na dany system PFM. Wymieniona analiza przeprowadzana jest na podstawie dwóch lub wielu zmiennych. W skrócie, system PEFA jest oparty na numerycznej konwersji rezultatów uzyskanych z raportów organizacji.
Struktura PEFA zawiera 28 wskaźników (plus trzy dodatkowe oparte o metodologię sponsorów), które opisują zdolność systemów PFM w danym kraju do osiągania pozytywnych rezultatów w kilku kluczowych obszarach:

•    Wiarygodność budżetowa: budżet jest realistyczny i wdrożony według ustalonego planu (wskaźniki 1-4);

•    Powszechność i przejrzystość: budżet i nadzór nad ryzykiem fiskalnym są procesami kompletnymi, a informacja budżetowa jest ogólnie dostępna opinii publicznej (wskaźniki 5-10);

•    Budżet oparty na politykach: budżet jest tworzony w oparciu o konkretną politykę rządu (wskaźniki 11-12);

•    Przewidywalność i kontrola implementacji budżetowej: budżet jest wdrażany w uporządkowany i przewidywalny sposób, istnieją także pewne zasoby kontroli i zarządzania funduszami publicznymi (wskaźniki 13-21);

•    Rachunkowość, rejestry i raporty: tworzone są odpowiednie rejestry i bazy danych, które są utrzymywane i rozpowszechniane w celu umożliwienia sprawowania kontroli budżetowej (wskaźniki 22-25);

•    Kontrola i audyt zewnętrzny: wdrożone zostały odpowiednie procedury kontroli finansów publicznych i ich weryfikacji ze strony władzy wykonawczej (wskaźniki 26-28).

Wiele z wymienionych wcześniej wskaźników posiada bardziej szczegółowe pod-wskaźniki, a każdy z tych może otrzymać ocenę od A (najwyższy wynik) do D (najniższy wynik), z dokładnym opisem elementów potrzebnych do osiągnięcia konkretnego wyniku w każdym danym wskaźniku, biorąc również pod uwagę oceny częściowe (oznaczane symbolem ‘+’) dla wskaźników złożonych z ponad dwóch kategorii bazowych.
Od początku implementacji w roku 2005, system PEFA został wdrożony w 60 krajach i terytoriach, zazwyczaj na podstawie bliskiej współpracy władz danego kraju i agencji rozwojowych. Sekretariat PEFA również znacząco przyczynił się do popularyzacji tej metody, ze swojej strony zapewniając informacje zwrotne i kontrolę jakości raportów, w celu zapewnienia poprawnego wdrożenia i implementacji systemu bazowego. Sekretariat również służy pomocą w przypadku odpowiedzi na pytania i problemy, które mogą się pojawić w ramach stosowania systemu.

Tabela 1: Średnie wyniki uzyskane dla każdego wskaźnika budżetowego

Źródło: de Renzio (2009).

Wykres 1: Średnie przekształcone wyniki PEFA dla każdego wskaźnika

Źródło: de Renzio (2009).

Podsumowując temat PEFA, należy podkreślić, iż głównie jest to system pomiaru dedykowany do krajów o niskim i średnim poziomie dochodów, czyli poniżej obecnego poziomu Polski. Zastanawiającym jest jednak fakt, w jakim kierunku pójdzie nasz kraj – czy władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza zagwarantują nam instytucje pierwszej jakości, które są warunkiem trwałego i zrównoważonego rozwoju, czy też przy następnej wizycie prezydenta RP w Meksyku przyjdzie nam pisać o niepokojących podobieństwach w polskim i meksykańskim systemie zarządzania finansami publicznymi?

Bibliografia
Arndt, C. and Oman, C. (2006) Uses and Abuses of Governance Indicators. Paris: OECD.
Beck, Clarke, G., Groff, A., Keefer, P., and P. Walsh (2001) ‘New Tools in Comparative Political Economy: The Database of Political Institutions’, World Bank Economic Review 15 (1):165-176.
Brautigam, D. (2000) Aid Dependence and Governance. Stockholm: Almqvist & Wicksell.
Brautigam, D. and Knack, S. (2004) ‘Foreign Aid, Institutions, and Governance in Sub-Saharan Africa’. Economic Development and Cultural Change 52 (2):255-285.
de Renzio, P. (2005) Taking Stock: What do PEFA Assessments tell us about PFM systems across countries?. London: Overseas Development Institute.
de Renzio, P. and Dorotinsky, W. (2007) Tracking Progress in the Quality of PFM Systems in HIPCs. Washington, DC: PEFA Secretariat. (http://www.pefa.org/Documents.htm#trackprogress)
Diamond, J. and Khemani, P. (2005) Introducing Financial Management Information Systems in Developing Countries. IMF Working Paper WP/05/196. Washington DC: International Monetary Fund. (http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2005/wp05196.pdf)

Eifert, B., Gelb, A. and Tallroth, N. B. (2003) ‘Managing Oil Wealth’, Finance and Development, 40. Washington, DC: International Monetary Fund.
IDA/IMF (2005) Update on the Assessments and Implementation of Action Plans to Strengthen Capacity of HIPCs to Track Poverty-Reducing Public Spending. Washington, DC: International Development Association and International Monetary Fund.

(http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/HIPC/HIPCBoardPaperApril2005.pdf)
IMF (2007) Guide on Resource Revenue Transparency. Washington, DC: International Monetary Fund.
Kaufmann, D. and Kraay, A. (2008) ‘Governance Indicators: Where Are We, Where Should We Be Going?’, Policy Research Working Paper 4370. Washington, DC: World Bank.
PEFA (2006) Report on Early Experience from Application of the Framework published in November 2006 (www.pefa.org). Washington, DC: PEFA Secretariat

Źródło grafiki: Jack Rustenhoven Flickr

Share Button

Powiązane wiadomości

Napisz odpowiedź

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Wymagane pola oznaczone są za pomocą *



© 2014 Centrum Schumpetera. WSZYSTKIE PRAWA ZASTRZEŻONE.